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公益诉讼:当好公共利益“看护人”

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2019-05-17 08:59     来源:
        

□蚌埠新闻网记者 张建平 文/图

市消保委工作人员在“315”活动中向消费者介绍多种维权途径。(资料照片)

市场监督管理执法人员检查药店经营的药品。(资料照片)

■主持人语

公益诉讼是指国家机关、社会团体和公民个人为维护公共利益提起的诉讼,包括行政公益诉讼和民事公益诉讼。

2015年7月1日,十二届全国人大常委会第十五次会议通过决定,在北京等13个省、自治区、直辖市就生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展为期二年的提起公益诉讼试点,安徽省是试点省份,蚌埠市是省内8个试点市之一。2016年1月,我市办理全国首例以市级行政机关为被告的行政公益诉讼案件;2017年4月,又成功办理全国首例刑事附带民事公益诉讼案件,初步形成了公益诉讼的“蚌埠模式”。2017年7月,检察公益诉讼工作在全国推开。至2018年底,全国基层检察院实现了公益诉讼办案的“全覆盖”,已无立案空白和诉前程序办案空白。截至2019年4月底,我市共办理公益诉讼案件628件,诉前程序案件583件,提起公益诉讼45件。

公益诉讼是国家法治建设进程中的新课题,如何认识公益诉讼?我市在开展公益诉讼过程中有哪些重点难点?如何建立健全相关机制,更好地保护公共利益?为此,《深读周刊》邀请市检察院、市市场监督管理局、市消保委相关负责人做客“党报会客厅”,就上述问题进行了探讨交流。

◇公益诉讼的特征是原告与违法侵权行为并无直接利害关系,出发点在于维护公共利益、法律尊严、公平正义。

◇检察机关代表国家提起民事或行政公益诉讼,有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度、推进法治政府建设。

康 燕 蚌埠市人民检察院副检察长

◇在“行刑衔接”过程中,不断与检察机关深化合作,逐渐向公益诉讼方向拓展。

◇已向司法机关移送了案件近百件,涉案违法行为人受到了刑事制裁,部分被检察机关提起民事公益诉讼。

孙 标 蚌埠市市场监督管理局副局长

◇公益诉讼从无到有,从陌生到熟悉的过程,也是推动依法行政、助力国家治理社会治理现代化的过程。

◇市消保委已聘请公益诉讼律师,为消费者提起公益诉讼提供法律援助。

曹桂旭 蚌埠市消费者权益保护委员会秘书长

深度对话

公益诉讼:公共利益的保护利剑

主持人:如何认识公益诉讼?公益诉讼制度设计有何意义和作用?

康燕:公益诉讼是指特定的国家机关和相关团体组织,公民个人,依据法律授权,对侵犯国家利益、社会公众利益,或不特定的他人利益的行为,向法院起诉,由法院依法追究违法者的法律责任。

公益诉讼的特征是原告与违法侵权行为并无直接利害关系,其起诉出发点在于维护公共利益、法律尊严、公平正义。包括行政公益诉讼和民事公益诉讼。公益诉讼保护的是国家利益和社会公共利益,尤其体现在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域。这些领域发生的案件,损害的是公共利益,与具体的公民、法人和其他组织没有法律规定的直接利害关系,因此公益诉讼是唯一的法律救济渠道,是一柄必不可少的公共利益保护利剑。

2017年6月,十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定,检察机关提起公益诉讼制度被明确写入这两部法律。这标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。2017年7月1日,检察机关提起公益诉讼制度正式施行,这项工作在全国全面铺开。

检察机关提起公益诉讼包含直接起诉案件、诉前程序案件和刑事附带民事公益诉讼案件,弥补了行政公益诉讼的主体缺位,构建了检察机关通过公益诉讼监督行政机关的刚性机制,有力督促行政机关依法行政、严格执法。

曹桂旭:2013年10月修改的《消费者权益保护法》,明确赋予中国消费者协会和省级消协以提起消费公益诉讼的权利。2014年4月修改的《环境保护法》,则赋予更多的社会组织以公益诉权,明确规定,依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记,专门从事环境保护公益活动,连续5年以上且无违法记录的社会组织,有权提起环境公益诉讼。与此同时,最高人民法院于2015年1月先后发布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,《关于适用民诉法的解释》,对公益诉讼制度的诸多细节问题,作出了系统的司法解释。

公益诉讼从无到有,政府部门和公众对其从陌生到熟悉的过程,也是推动依法行政、助力国家治理社会治理现代化的过程。

公益追责:震慑潜在侵权人

主持人:我市是何时开始公益诉讼工作的,有哪些典型案例?

康燕:我市于2015年7月开始启动公益诉讼。蚌埠市检察院作为全国检察机关公益诉讼改革试点院,主动担当履职,聚焦三大攻坚战、生态环境保护、食品药品安全和美丽乡村建设等中心工作,公益诉讼工作取得显著成效,既很好地保护了社会公益,促进了行政机关依法履职,又很好地服务保障了蚌埠经济社会发展大局,得到社会各界的好评。

典型案例如2017年4月,五河县检察院在办理一起污染环境刑事案件中,就被告人污染环境犯罪行为与环境侵权行为向法院提起刑事附带民事诉讼,要求被告人除承担相应的刑事责任外,还要赔偿支付环境污染治理费48万元,这一诉讼得到了法院支持。该案是全国第一例刑事附带民事公益诉讼案件。

过去很多地方的环境污染都是“政府买单”,检察机关介入并启动环境公益诉讼后,“谁污染谁买单”才终成现实。2017年,蚌山区检察院对一起因非法采矿,致使河道生态环境遭到破坏、国家矿产资源遭受重大损失提起公诉,同时提起刑事附带民事公益诉讼。随着越来越多的环境公益诉讼案得以审判,不仅污染环境者付出了沉重代价,更有力震慑了潜在的污染者。

市检察院开展公益诉讼工作以来,截至今年4月,共向环境保护、林业、国土、食药等部门,发出检察建议583件,其中生态环境资源类检察建议351件,食药类检察建议163件,国有土地使用权出让类13件,国有资产保护类56件,提起公诉45件,其中行政公益诉讼8件。全市检察机关通过诉前检察建议,督促行政机关修复农业用地220亩,补种树木4220棵,处理固体垃圾、危险废物7354吨,挽回国有财产损失1190万元,切实发挥了公益诉讼对国家和社会公共利益的保护作用。

孙标:我们查办的一起销售假药案比较典型,也反映了行政机关与公安、检察机关密切配合,依法进行行政监管、刑事处罚、公益诉讼的完整过程。

2016年6月,我们在落实省局组织的“网剑”行动时,发现我市一家淘宝店涉嫌销售不合格药品。执法人员在市公安局的配合下,对该店店主位于长青乡宋滩村的居住地进行了现场检查,发现了标示西藏某生物科技有限公司生产的藏羚骨肽、多维肾骨丸等产品,及干燥机等生产工具。经初步鉴定,认定这两种产品为假药,案件移送公安机关。公安机关立案后,抓获了犯罪嫌疑人。经公安机关侦查,犯罪嫌疑人在网上注册了3个网店,销售假药货值约50万元,销售区域涉及全国31个省市区。2017年9月,经禹会区人民法院审判,判决3名被告犯生产销售假药罪,分别判处有期徒刑并处罚金。3被告违法所得予以收缴,涉案假药依法予以没收。检察机关在刑事判决之后,认为该案犯销售假药牟利,涉嫌侵害不特定人的公共利益,又提起刑事附带民事公益诉讼,依法予以追责。

检、政关系:监督+配合=共赢

主持人:行政公益诉讼的目的是监督和支持行政机关依法行政,帮助政府解决棘手问题,检察机关与行政机关如何协调配合?

康燕:市委、市政府十分重视和支持公益诉讼工作。2017年6月,市政府办公室下发了《关于行政机关加强行政公益诉讼有关工作的通知》,要求行政机关高度重视行政公益诉讼诉前程序,及时全面履行法定职责,对于检察机关已立案的行政公益诉讼案件,需要行政机关配合调查核实的,行政机关应积极予以配合。行政机关收到检察建议后,要对照检察建议全面自查,并将自查情况及时反馈,听取检察机关意见和建议。对确属行政不作为或违法行使职权的,应积极主动履行职责,或纠正违法行为。不得以各种理由推脱、延迟落实和反馈。该通知还要求行政机关认真对待行政公益诉讼,被诉行政机关负责人应当庭应诉,并依法自觉履行法院判决。

我市还成立了市行政公益诉讼工作联席会议,市政府副秘书长作为联席会议召集人,市中级人民法院,市检察院,市法制办分管领导为副召集人,市网信办、市财政局等11家单位相关负责人为成员,建立完善沟通协调机制,确保行政公益诉讼顺利开展。要求各级行政机关加强与检察机关的沟通协调,建立日常联系沟通机制,及时互通行政公益诉讼案件线索移送、违法行政行为整改等情况,推进行政执法信息和司法监督信息资源共享。坚持执法监督纠错与自我纠错相结合,共同推进公益诉讼工作顺利开展。

孙标:公益诉讼是近年才启动的新任务,市场监督管理局作为行政机关,积极配合检察机关开展公益诉讼。在日常履行行政监管职能,办理举报投诉、核查不合格产品、处置其他部门移交的案件时,一旦发现违法行为,就按行政程序开展相关执法行动,对违法行为人给予行政处罚,同时也为检察机关下一步提起公益诉讼查清事实、收集证据。我们与检察机关配合开展公益诉讼,起始于行政执法和刑事司法的“行刑衔接”。在“行刑衔接”过程中,不断深化合作,逐渐向公益诉讼方向拓展。

康燕:在国家利益和社会公共利益保护方面,检察机关与行政机关只是法律职责不同、分工不同,但目的和方向是一致的。我们力求公益诉讼的参与方,要树立双赢、多赢、共赢的理念,构建保护公共利益共同体。

检察机关作为原告代表国家提起民事或行政公益诉讼,有利于优化司法职权配置,有利于完善行政诉讼制度,也有利于推进法治政府建设。这是以公权力制约公权力的全新诉讼制度设计,对于监督政府部门依法行政具有重要意义。

检察机关启动行政公益诉讼必须遵循的法定条件之一,就是提出检察建议后,政府机关并无整改实效。也就是说,给予政府部门在一定时间内纠正违法行政行为或者依法履行职责的机会。如果政府机关对检察建议不闻不问、置之不理,则可以依法启动公益诉讼,这是制度化监督的具体化。

我们尝试通过共建公益保护机制,构建保护公共利益共同体。在这方面的探索,包括淮上区检察院与三汊河国家湿地公园管理处签订全省首例国家湿地公园公益保护合作协议,蚌山区检察院与经济开发区建设和环保局会签《关于在龙子湖风景区生态环境保护工作中加强协作配合工作的意见》,龙子湖区检察院与蚌埠市革命历史陈列馆会签《关于加强烈士陵园公益保护合作,捍卫英雄烈士荣誉与尊严的协议》,固镇县检察院与16家行政机关制定浍河生态资源环境保护协作机制等。

我们还尝试通过办理公益诉讼案件,实现双赢、多赢、共赢目标。如五河县检察院积极配合县委、县政府开展农村“厕所、污水、垃圾三大革命”,对部分乡镇开展情况进行专项检查,对没有解决生活垃圾污染环境问题的乡镇,及时发出诉前检察建议,督促有关部门积极履行环境监管职责,对辖区内生活垃圾污染环境问题,尽快予以整治,同时建立治理生活垃圾长效机制,从根本上解决生活垃圾污染环境问题。收到检察建议的乡镇都在规定的期限内作出答复,对存在问题进行了全面清理整治。

孙标:我们与检察机关确定了联动机制,在民事公益诉讼诉前有沟通交流,我们主要做前端工作和基础工作。在“行刑衔接”过程中,如果发现有侵害公共利益的案情,就及时与检察机关沟通,在确定事实后由检察机关提起民事公益诉讼。

同时,检察机关在对我们办理的行政案件督察过程中,也可能会发现其他部门履职不到位的情况,为此,检察机关会向有关部门提出了检察建议。

通过“行刑衔接”,我们已向司法机关移送了案件近百件,涉案违法行为人受到了刑事制裁,部分被检察机关提起民事公益诉讼。我们参与的由检察机关牵头,公安机关与行政机关配合工作机制,被市政府评为政府创新奖。

消协:消费者的坚强后盾

主持人:消费者协会在公益诉讼中担当什么角色,如何为普通消费者维权,如何为公众争取合法利益?

曹桂旭:过去,消保委或说消协是不能提起公益诉讼的,我国传统民事诉讼理论采取“直接利害关系规则”,消协不是“直接利害关系人”,不是合法的诉讼主体,限制了消协在公益诉讼中的作用。修改后的《民事诉讼法》第55条突破“直接利害关系规则”,规定“法律规定的机关和有关组织”可以提起公益诉讼,赋予不具有直接利害关系的机关和社会组织以提起公益诉讼的权利。《消费者权益保护法》第36条规定,消费者协会和其他消费者组织是依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会组织,第47条规定,对侵害众多消费者合法权益的行为,中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会,可以向人民法院提起诉讼。

2016年5月1日起开始施行的《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,对消费民事公益诉讼制度作了具体规定,对其中的原告资格、适用范围、前置程序、对原告处分权的限制等具体问题做出了解答。最高人民法院的相关解释结合《民事诉讼法》第55条、《消费者权益保护法》第47条的规定,明确了消协为提起消费民事公益诉讼的适格原告。最高人民法院出台这个《解释》目的就是要发挥公益诉讼制度功能,保障消费维权,维护普通消费者的合法权益。

一般来说,消费者掌握的信息、举证能力有限,也不一定具有较高的法律素养和诉讼经验,同时也不能耗费大量精力和时间,因此在与经营者就侵权行为进行法律博弈时,往往处于弱势地位。而消协具有更强的法律博弈能力,能够综合利用证据资源,发挥证据合力,弥补个体证据不足的短板,在诉讼过程中也更有经验,更有优势,更有影响力。

对明显限制消费者权利的不公平格式条款、虚假广告等可能损害不特定多数消费者合法权益的情况, 过去消协只能支持消费者去起诉。但是因为单个消费者维权成本高、时间长、举证难,被诉方往往比较强势。个人消费者起诉难,胜诉更难,成为新的民生问题。但是现在消协可以搜集证据,直接提起公益诉讼。

对严重侵害消费者权益、影响范围较大的,消费公益诉讼还可向侵权者提出惩罚性赔偿,以强化公益诉讼的惩戒力、震慑力和实质效果,让侵权经营者付出了更高的成本和代价,倒逼经营者规范经营行为,增强自律意识、诚信意识、底线意识,同时也有助于消费者赔偿权的实现。

目前,市消保委已聘请了公益诉讼律师,为消费者提起公益诉讼提供法律援助。同时,也在积极推进“投转诉”,侵害消费者公共利益的投诉案件如果不能通过调解渠道解决,就采取诉讼方式,起诉相关方的侵权行为。(完)

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