“百日行动”、“蓝天保卫战”使我市空气更加清新。图为滨湖新区。

■主持人语

环境是最大的民生,拥有清新空气和蓝天白云是广大群众的热切期盼。

民有所呼,政有所应。在全面贯彻落实党的十九大精神、打好污染防治攻坚战的开局之年,蚌埠启用地方立法权,于11月23日在全省率先出台大气治理的地方性法规——《蚌埠市实施<中华人民共和国大气污染防治法>办法》,用四章、47条为构筑蚌埠大气污染防治长效机制提供了制度保障,推动蚌埠大气污染治理进入法治层面。12月10日,《蚌埠市打赢蓝天保卫战三年行动计划实施方案》跟进发布,又从九个方面细化了打赢蓝天保卫战的37条具体措施。

面对大气污染防治这项复杂的系统性工程,蚌埠的环保立法是如何推动实施的,从法治层面为哪些大气环境顽疾戴上了“紧箍咒”?蚌埠的大气质量环境现状如何,办法又是如何回应中央和省环保督察组反馈的问题的?面对“国家环境保护模范城市”创建要求,蚌埠又该如何借力并发力生态文明建设?

针对以上话题,本周我们特邀市人大法工委主任、市环保局局长和市委党校环保课题研究者做客“党报会客厅”,展开交流和讨论。

●蚌埠出台实施国家大法的办法,就是让国家大法在地市级层面开出“小切口”,从而更具有地方可行性和实际操作性。

●我们不能为了“经济”忽视“环保”,也不能为了“环保”忽视“经济”。

陈桂阳　市人大法工委主任

●《蚌埠市实施<中华人民共和国大气污染防治法>办法》,不仅用法律壮起了环保人的腰杆,也将用法律手段让环保违法者付出经济上的代价。

●实事求是反映生态文明建设的问题、短板及其成因、根源,不回避问题,不避重就轻,坚持不懈地“治”,持续打好环境治理组合拳。

袁永宏　市环保局局长

●大气污染,心肺之患,是百姓健康生活的痛点。

●只有全社会形成治理大气污染的合力,心往一处想,劲往一处使,才能使群众在蓝天白云中享有更多的获得感和幸福感。

陈小洁　市委党校副教授

深度对话

首个发布全省地市“大气立法”

主持人:我们知道,立法的目的是为了推动解决问题。将大气污染防治作为我市今年的两大立法专题之一,是不是因为我市当前的大气环境质量不太乐观?

陈桂阳:近些年来,特别是十九大以来,从中央到地方各级党委,从全国人大到地方各级人大,都对大气污染防治工作给予了前所未有的高度重视。蚌埠今年年初拟定的立法计划,是没有大气污染防治这个专题的,也是因为市里对这块工作的极度关注,才使得大气污染防治立法工作得以提前实施。11月23日,随着省十三届人大常委会第六次会议审查批准《蚌埠市实施<中华人民共和国大气污染防治法>办法》,我市也成为立法法修改后,全省第一个就大气污染防治立法的设区的市。

说实话,在草案拟定之前,我们围绕全市大气环境质量进行了广泛的调研和论证,获得了很多一手资料,其中就有很多方面需要用立法手段来推动解决。

袁永宏:我用几个数据简单说明一下。截至12月16日,我市PM2.5平均浓度为53.2微克/立方米,PM10平均浓度为85.3微克/立方米,同比2017年分别下降8.3%和9.6%,优良天数比例65.1%,同比去年上升1.4%。这几个数据说明,我市大气环境质量获得持续改善,两项主要指标也都在省政府下达给我市的控制性指标之内。但客观说,主要大气污染指标PM2.5平均浓度绝对值仍然偏高、距离全面达标还有不小差距也是不争事实,空气质量改善的形势依然严峻。

我总结认为,影响我市空气质量环境的主要因素在于以下四点。首先,产业、能源结构调整短时间难以奏效,以煤为主的能源结构是造成我市大气污染的重要原因。比如工业园区集中供热发展缓慢,加上天然气、电能等清洁能源成本相对较高,小锅炉企业主清洁能源替代积极性不高,使得排放总量大的问题短时间难以见效。其次,城市征迁建设活动带来的扬尘污染难以有效控制,采取洒水保洁覆盖等防尘抑尘措施落实不到位、效果不明显。第三,餐饮油烟顽疾难以根治,特别是夏季露天烧烤油烟直接排放,严重污染环境。第四,受区域性气象条件影响,一旦发生区域性大范围的雾霾天气时,各地市以及在气象扩散通道上的城市就很难独善其身,也就是说,外源输入性大气污染问题也是城市大气污染的不可抗力因素。

作为环保人,我的压力不是“山大”而是“天大”,但尽管如此,我始终坚持认为,只要下大力气抓污染源治理,效果肯定会有的。从烟花爆竹禁燃禁放和蓝天白云的天数增多,就可以明显体会出来。

陈小洁:大气污染,心肺之患,是百姓健康生活的痛点。十九大报告要求:“坚持全民共治、源头防治,持续实施大气污染防治行动,打赢蓝天保卫战。”为治理大气污染、提升环境质量,2013年9月“大气十条”发布,打响了蓝天保卫战。从产业结构调整到清洁能源替代,从淘汰老旧车辆到围剿“散乱污”,大气污染治理成效逐步显现,人民群众的蓝天幸福感不断增强。但我市大气污染防治形势依然严峻,对人民群众生产生活仍然造成一定影响。

主持人:作为全省首个出台大气立法的城市,我市是如何推进立法进程的?

陈桂阳:作为地方立法机关,市人大坚持党管立法、科学立法、民主立法、开门立法、依法立法,于2018年4月正式成立起草小组,积极开展《蚌埠市实施<中华人民共和国大气污染防治法>办法(草案)》制定相关工作——在全市范围广泛调研,召开征询意见会、调研座谈会,学习外地立法工作经验。7月,市人大常委会组织开展“一法一条例”执法检查,深入研究当前我市大气污染防治工作中存在的突出问题,结合立法工作进一步提出建议。8月23日,市十六届人大常委会第五次会议对草案进行一审,10月31日经市十六届人大常委会第六次会议审议通过,11月23日经省十三届人大常委会第六次会议审查批准,12月12日正式在《蚌埠日报》公开发布,2019年2月1日起正式实施。以上就是我市大气立法的整个时间线,整个过程紧锣密鼓、紧张有序。

地方立法既接“天线”又接“地气”

主持人:我注意到,这次的大气立法称谓有别于以往,叫《蚌埠市实施<中华人民共和国大气污染防治法>办法》,基于什么考虑?

陈桂阳:自国家层面2016年发布《中华人民共和国大气污染防治法》以来,在蚌埠启动大气立法工作之前,我省尚没有正式启动这项工作,到目前全省只有2015年颁布的一部《安徽省大气污染防治条例》。考虑到“上位法”与城市立法的关系,我们在谋划如何把国家大法接入蚌埠时,采取了“权宜之计”,就叫《蚌埠市实施<中华人民共和国大气污染防治法>办法》。

这样做有一个好处,毕竟国家大法中提及的内容很多,有的并不适用于蚌埠,或者与蚌埠无关,而蚌埠涉及到的板块和内容有可能在国家大法中只是一笔带过,所以从这个角度说,在遵循国家大法的前提下,结合地方实际出台实施办法,就是地市级层面开出了“小切口”,从而更具有地方可行性和实际操作性。

袁永宏:在我看来,这个《实施办法》的可贵之处,不仅用法律壮起了环保人的腰杆,也将用法律手段让环保违法者付出经济上的代价。更重要的是它具有很强的针对性,能使上位法与蚌埠市情紧密结合,为蚌埠打赢蓝天保卫战提供有力的法治保障。

主持人:既然如此,我们也想着重了解一下这部大气立法是如何既接上位法“天线”又接蚌埠“地气”的,又为哪些暴露出来的、禁而不绝的环保主体行为戴上了“紧箍咒”?

袁永宏:今年中央生态环保督察回头看,我市共计收到转办单131件,其中涉及大气环境问题87件,可见老百姓对大气污染问题的关注程度之深,也可从中管窥出,我们目前面临的环境承载力有多低,大气环境有多脆弱。

在这个时间节点出台这部大气治理办法,对高污染燃料、机动车、扬尘、餐饮服务业、工业和其他大气污染防治五个方面作出具体要求,明确具体处罚单位以及处罚金额,正是按需施策、精准发力的表现。

可以说,出台这部《实施办法》,是蚌埠打响蓝天保卫战的一项重大举措,是对我市生态文明建设的一个有力助推,是提升区域性中心城市地位的加分项,是提升百姓幸福感和获得感的关键所在。

陈桂阳:在立法过程中,我们将上位法中的相关条款进行了充分梳理和罗列,并制成《依据表》,条款对应,是为“上接天线”。至于“下接地气”,第三章“大气污染防治措施”的五个小节,并非大而化之,都是结合市情而来。

这里简单举几个例子。根据全市以煤为主的能源结构现状,办法提出要划定高污染燃料禁燃区,并制定煤炭消费总量控制方案,并将总量控制目标分解到县区。

针对全市机动车保有量越来越多的现状,办法提出要优先发展公共交通事业,规划、建设和设置有利于公众乘坐公共交通运输工具、步行或者使用非机动车的道路、公共交通枢纽站、自行车租赁服务系统,倡导和鼓励公众使用公共交通、符合安全技术规范的电动自行车、脚踏自行车、步行等绿色、低碳方式出行。

针对餐饮服务业的油烟污染,提出禁止在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目；禁止在城市化管理区域内进行露天烧烤食品或者为露天烧烤食品提供场地。

针对扬尘污染,提出加快城市道路改造,在城市化管理区域内采取措施控制作业扬尘,根据需要优化低尘清扫作业的时间和频次安排,建设单位应承担建设工程施工扬尘污染防治责任,将扬尘污染防治专项费用列入安全文明施工措施费,作为不可竞争费用纳入工程建设成本,等等。

这里面很多约束性条款,都是在前期科学调研的基础上有针对性提出的举措,其中不乏一些具体经济处罚举措。

陈小洁:工作关系,多年前开始研究环境保护、生态文明建设课题。这次在《蚌埠市实施<中华人民共和国大气污染防治法>办法》正式发布之后,我也第一时间做了学习研究。总体看,这部法既明确了市、县、区人民政府及环境保护行政主管部门和其他有关部门的大气污染防治责任,又细化了管理制度和措施、强化了考核与监管手段,还特别强调了对违法行为的处罚力度。

更重要的是,它突出了重点领域、重点行业、重点区域的大气污染防治要求,细化了重点领域及行业的大气污染防治措施,对于高污染燃料污染防治、机动车船污染防治、扬尘污染防治、餐饮服务业污染防治、工业和其他大气污染防治等分别进行了详尽的说明。在我看来,这些都是契合地方实际、具有较强针对性的制度设计。

大气生态既要“法治”更要“人治”

主持人:大气环境除了面临“内生”污染威胁,还有不可抗力的外源污染干扰,在我看来,大气污染防治是一道非常复杂的命题。对蚌埠而言,要借助哪些力量更好地建设大气生态?

袁永宏:自从安徽作为长三角的一部分被纳入国家大气污染重点控制区域,我们的环保“待遇”就与京津冀一样对等,要求高,要求严,要求细。国家层面在治理大气污染时提出“不能总强调外源性干扰因素”的要求,并指出:只要每个区域、每个单元管控好自身的污染问题,也就不存在“今天你污染我”、“明天我污染你”这种相互干扰的问题。

具体到蚌埠如何解决现有的“内生污染”问题,我认为,即将施行的《实施办法》已经从法治层面对一系列大气污染行为进行了约束,确保做到“有法可依”,但最终成效还得看后期执行过程中能不能做到“有法必依”、“违法必究”,这就涉及到“人治”层面的执行力问题。

市环保局作为生态环境保护行政主管部门,职责要求我们必须管控一些污染行为,实事求是反映生态文明建设的问题、短板及其成因、根源,不回避问题,不避重就轻,坚持不懈地“治”,持续打好环境治理组合拳。但在很多具体工作中,我们并没有执法权,得依靠相关部门支持和配合,形成合力。虽然目前我们在全市重点区域设立了300多个小型大气污染监测站,试图通过网格化管理实现精准治污治霾,但我们采集并反馈的数据并不能很快被相关部门所充分利用,以形成相互配合、齐抓共管的生态治理合力。

就蚌埠当下而言,我认为,应该把包括大气环境境治理在内的污染防治攻坚战与巩固提升全国文明城市创建成果结合起来,深入实施国家环境保护模范城市、国家卫生城市、国家食品安全示范城市、全国社会治安综合治理优秀城市等“多城同创”联动工程,广泛宣传发动,动员全社会力量参与环境保护,在共建共享中增强市民的归属感、成就感、荣誉感和自豪感。毕竟,环境污染对我们每一个人的危害都是不可逆的,环境保护也与我们每一个人密切相关。

陈桂阳:打赢蓝天保卫战,往大点说,是党的十九大作出的重大决策部署,事关满足人民日益增长的美好生活需要,事关全面建成小康社会,事关经济高质量发展和美丽中国建设。往小了说,就是改善环境空气质量,事关人民群众的获得感和幸福感。市人大及其常委会作为地方国家权力机关,以法律监督和立法的形式参与到这项工作中,通过开展大气污染防治执法检查,坚持不懈、一抓到底,深刻剖析问题产生原因,提出有重点、有针对性的建议,督促有关方面完善制度、改进工作,把大气污染防治法律责任落实到位,发挥了人大监督职能。

同时,我们还推动了依法治污这项工作,为依法推动全市打好污染防治攻坚战、推进生态文明建设提供了有力的地方立法支持和保障。

陈小洁:大气污染治理是一项系统工程,具有长期性、复杂性和艰巨性。打赢大气污染防治攻坚战,是事关我市全局和长远发展的重大问题,是功在当代、利在千秋的民心工程,是实现经济建设和生态文明建设协调发展的重大工程。

怎么打?既要迅速采取有效措施,切实改善空气环境质量；又要着力构建长期的、系统的大气污染治理体系,从根本上解决大气污染问题。既要全面推进各项大气污染防治工作任务,又要对建设扬尘、工业污染和机动车污染进行重点整治。既要确保各类大气污染源末端实现达标排放,减少大气污染物的排放总量；又要严格源头控制,严控高污染、高能耗项目准入,促进产业升级发展。既要严格落实企业大气污染治理主体责任,完成各项大气污染防治重点任务；又要加强政府引导,通过市场的竞争,提升大气污染治理水平,实现全社会共同参与大气污染治理的良好氛围。

具体而言,一要尽快建立城市大气污染物排放源数据库,启动城市大气污染源解析工作；二要突出重点,从“减煤、治企、控车、降尘”等方面多管齐下,加大处罚力度,提高单位、个人的违法成本,确保完成我市大气污染防治行动计划明确的各项重点工作,确保实现我市空气环境质量改善目标；三要研究开展生态风道建设,打通城市通风廊道；四要加大城市绿化,完善森林生态和湿地生态系统；五要加快推进大气污染防治区域联防联控；六要加强宣传引导,营造全民参与大气污染防治的良好氛围。

最后我想说,治理大气污染,需要各界人士和市民的积极参与,从自身做起,只有全社会形成治理大气污染的合力,心往一处想,劲往一处使,才能使群众在蓝天白云中享有更多的获得感和幸福感。